por María José Lubertino *
La Ley de Migraciones que rige actualmente en el país, fruto del consenso de oficialismo y oposición en el 2003, vino a reemplazar la de la dictadura. Dicho marco regulatorio es muy completo y referente en muchos países. «Es un ejemplo mundial», dijo la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Expresamente establece el impedimento de ingreso y permanencia de extranjeros/as el haber sido condenado o tener antecedentes por tráfico de armas, de personas, de estupefacientes, o por lavado de dinero o por inversiones en actividades ilícitas. Lamentablemente se dejó bastante de lado y, al contrario de lo que algunos/as plantean, el problema es que faltan políticas inclusivas.
Larga tradición migratoria
Argentina es un país con una larga tradición migratoria. Para 1910 los/as nacidos/as fuera del país constituían cerca de un tercio de la población y poco menos de la mitad de la fuerza de trabajo. Entre los censos de 1914 y 1947, la proporción de extranjeros/as en la población cayó a menos de la mitad. En dos generaciones, la Argentina pudo construir la mayor clase media de América Latina, una mayoría de ella, descendiente de inmigrantes,
La tendencia declinante siguió. El trabajo de Ernesto Kritz muestra según el censo de 2001 la población extranjera en nuestro país es un 4,2%, de los cuales sólo el 1,4% provienen de países no limítrofes. La percepción de que esta inmigración es mayor, se debe a que la misma supera el crecimiento de la población nativa, además de que la mayor parte viene a la Ciudad de Buenos Aires, lo que aumenta aún más su visibilidad.
Diferentes investigaciones indican que disminuyó la importancia de los flujos migratorios y se produjo un cambio en su composición. Los/as inmigrantes de los países limítrofes (sobre todo de Paraguay, Bolivia y más recientemente Perú) acrecentaron su peso relativo en el total de extranjeros/as desde poco más de 10% en el censo de 1947, a 66% en el de 2001, sin embargo representan proporcionalmente apenas un séptimo del peso que tuvo la inmigración europea un siglo atrás.
Según el censo 2010, sólo hay 1.805.957 inmigrantes, es decir, un 4,5% de la población, mayoría de mujeres y en edad laboral. Lo que da un total de 273,417 inmigrantes NUEVOS/AS desde 2001 hasta 2010.
Bolivianos/as hay 345.272 -habiendo disminuido el flujo migratorio, probablemente producto de las mejoras en su país durante el gobierno de Evo Morales- ; paraguayas/os, son 550.713; peruanos/as 157.514, del resto de América Latina 68.831; europeos 299.294 – con españoles/as e italianos/as de edades más avanzadas a la cabeza-; asiáticos/as 31.001, destacándose los/as chinos/as (8.929), coreanos (7321) y japoneses (4036); africanos/as 2.738 y de Oceanía 1.425.
Hay dos elementos que pueden explicar la falsa percepción del aumento exponencial de migrantes: uno es que,aunque exiguo, es mayor que la tasa de fecundidad nativa y el otro, el alto grado de concentración en la Ciudad de Buenos Aires y la región metropolitana, como tendencia global en la construcción de ciudades globales por la busqueda del derecho a la ciudad de los/As más desfavorecidos/as. De todas formas representan sólo una séptima parte en comparación con el impacto del caudal migratorio de los nuestros/as abuelos/as de allende los mares .
Legislación de vanguardia
Efectivamente hay un antes y después desde la llegada de Néstor Kirchner al poder en la política inmigratoria. Hasta el 2003, Argentina se regía por una ley restrictiva aprobada por el dictador Jorge Rafael Videla. Pero en diciembre de ese año, y gracias al aporte sustancial del diputado socialista Rubén Giustiniani, oficialismo y oposición le pusieron fin a una verdadera deuda de la democracia con los países que originan inmigración a nuestro país, básicamente Paraguay, Bolivia y Perú, pero también Uruguay y Chile, en ese orden.
En enero de 2004 se promulgó la ley 25871, y en ese marco, se inició la política de gestión migratoria más elogiada en el mundo, que alcanzó su punto más elevado con el lanzamiento del programa Patria Grande, un plan nacional de Normalización Documentaria Migratoria para Extranjeros/as Nativos/as del Mercosur y Estados Asociados.
De la presentación del programa Patria Grande llamativamente la oficina de prensa de la Casa Rosada no emitió ningún comunicado al respecto. Pero el programa se puso en marcha, y gracias a él se concretó la más grande regularización de inmigrantes de toda la historia en pocos años. Se resolvió el caos inmigratorio de la Argentina.
Entre 2004 y 2009 se otorgaron cerca de 750.000 radicaciones, de las cuales más del 80% corresponden a inmigrantes bolivianos/as, paraguayos/as y peruanos/as. La radicación, conviene recordarlo, no sólo habilita para trabajar sino para acceder a los servicios públicos de salud y educación y también a postular a planes sociales.
El Director General de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Brunson McKinley, cuando visitó la Argentina en el 2006, dijo «Es un ejemplo mundial” . “Los Estados Unidos deberían seguir una política como ésta y no construir un muro con México, pero sé que no me van a escuchar”, agregó. Y no se equivocó: no fue escuchado.
Como señala el Perfil Migratorio de la Argentina que publicó la OIM en el 2008 y en el del 2012, además de documentos, se deben poner en marcha políticas que “se orienten a la creación y consolidación de condiciones apropiadas para que los inmigrantes se integren al país, asegurándoles tanto a ellos como para sus familiares, el acceso a los bienes y servicios para satisfacer niveles de vida dignos y saludables”, «el acceso a la justicia y la protección que otorgan las leyes laborales». Pero no se llegó a todo esto. De hecho, la ley de vanguardia 25.871 se reglamentó recién en 2010, con una activa participación del Foro de migrantes que constituimos desde el INADI, y ni siquiera se pudo coordinar desde el gobierno nacional políticas públicas con el distrito más atractivo para la población migrante, la Ciudad de Buenos Aires, donde hubo muertes de migrantes por incendios en talleres clandestinos y victimas de represión policial como en el Parque Indoamericano.
También en 2006 se sancionó la Ley de Refugiados/as (26.165), que puso en marcha a la Comisión Nacional de Refugiados (CONARE), encargada de decidir sobre las solicitudes de asilo y encontrar soluciones duraderas.
La sanción de la Ley 26.364 sobre “ Prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas” (2008) fue también un punto de inflexión en la historia de la legislación argentina que no puede omitirse en esta materia.
Discriminación a los/as migrantes
1 de cada 35 personas cambia su lugar de residencia en el mundo buscando mejorar su calidad de vida y la de su descendencia (algo así como el 3% de la población mundial). Debería ser motivo de orgullo para los ciudadanos/as de países receptores, ya que supone condiciones superiores a las de otros países y la posibilidad de un liderazgo en relación a otras naciones. Sin embargo, lejos de considerar los beneficios para las personas y las sociedades, las posibilidades que nos ofrece vivir en la diversidad cultural, la inmigración suele provocar sentimientos discriminatorios y xenófobos. Estos son preocupantes en general pero más aun cuando provienen de las estructuras del poder del Estado, cuando se discrimina desde las politicas publicas, por acción u omisión. Muchas veces funcionarios/as, politicos/as o comunicadores naturalizan propuestas discriminatorias como la solución panacea a diferentes tipos de problemas por ignoracia o inmersos en los propios prejuicios de la sociedad toda, per es fácil contrastar con datos la ineficacia de estas políticas estigmatizantes. Sin embargo, el punto más deleznable es la utilización política o comercial del prejuicio social: cuando aun a sabiendas de la ineficacia de una política se propone una salida espasmódica que ennanca en un prejuicio socialmente extendido o cuando un sentimiento discriminatorio se potencia para vender por contraposición un producto.
En los Mapas de la discriminación en la Argentina que eleboramos en el INADI, provincia por provincia, entre el 2007 a 2009 surgen contundentes en todo el país y en los primeros lugares la discriminación a migrantes, por nivel socio economico y por color de piel.
Si tomamos los datos de los Mapas de la discriminación del 2013 -lamentablemente último año en que se hizo el relevamiento- el nivel socio económico aparece primero entre los pretextos de discriminación experimentados y percibidos y séptimo entre los denunciados. La condición de migrantes aparece segunda entre los pretextos discriminatorios experimentados, tercera entre los percibidos y cuarta en la lista de los denunciados. El color de piel es tercero en el ranking de los experimentados y séptimo entre los percibidos. Ocupando la variable etaria para niños y jóvenes el lugar 14 de la percepción -sorprendente bajo registro-.
No son concluyentes las hipótesis sobre las causas de las disociaciones entre la percepción, la experiencia, la especificidad del sufrimiento y fundamentalmente aquello que efectivamente se materializa frente al Estado como denuncia. Podemos inferir múltiples causas en juego. Entre otras, la “in-visibilidad” estatal o cuestiones vinculadas a niveles de conocimiento de cómo acceder a algún tipo de reparación por parte del Estado especialmente por lo sectores sociales más desfavorecidos, limitaciones de la propia normativa, alcances y confiabilidad de algunas instituciones en cuestiones vinculadas a la temática. Con todo, la construcción de un Estado democrático que multiplique transversalmente en todos los niveles sociales los canales de acceso al mismo, se garantiza pensando en su diseño y refundación desde una perspectiva que apuntale organizativamente desde la propia sociedad los avances normativos alcanzados.
Las prácticas sociales discriminatorias surgen producto de formas históricas de construcción de los procesos de identidad y “normalización” de cada Estado (Plan Nacional contra la Discriminación, 2005). A través del estudio y análisis de las percepciones y representaciones sociales se puede profundizar el conocimiento acerca del modo en que el fenómeno de la discriminación se encuentra inmerso en nuestras formas culturales y subjetivas de relacionarnos con los/as otros/as. Las percepciones y representaciones están sujetas a un constante proceso -material y simbólico- de construcción y deconstrucción, que responde a múltiples causas políticas, sociales, económicas y culturales
Entendida la discriminación como marginar, excluir, rechazar a alguien, juzgar o prejuzgar, maltratar, considerar inferior a persona o grupo, las investigaciones de la Red de las 27 universidades nacionales junto al INADI muestran que hay una mayor sensibilidad para percibirla por parte de las mujeres y las personas en el NEA y en el NOA. Aunque la sociedad en su conjunto percibe como evidente la discriminación a los/as pobres y a los/as migrantes en un 85% y 71% respectivamente.
Es posible reconocer el nivel de arraigo que han mantenido en nuestro país aquellos proyectos que pregonaban un arquetipo de sociedad más próxima a la europea que a su integración con la región. Esa representación de la “Argentina blanca” alcanzó amplios niveles de aceptación de la mano de aquellos proyectos de poder que estructuraron la formación del Estado-Nación y favoreció –incluso hasta nuestros días- la estigmatización e infravaloración de todo aquello relacionado con lo nativo y lo latinoamericano.
En la actualidad, nuestro país, al tiempo que es uno de los protagonistas del proceso de integración regional, cuenta con una de las legislaciones más progresistas en materia de derecho migratorio. Sin embargo, en una parte importante de la población de nuestro país aún persisten imaginarios estigmatizantes. El 33% de las personas encuestadas acuerda con la frase “La Argentina debe ser sólo para las/los argentinos”. Aunque el 67 % piensa que «La Argentina debe estar abierta a todo el mundo que quiera venir» (2013)
A nivel regional los mayores niveles de acuerdo con la frase “La Argentina debe ser sólo para las/los argentinas/os” se dan en la región pampeana, con un 39%; el NOA, con un 38%; y en el NEA, con un 36%.
En el terreno de las representaciones sociales sobre las/los migrantes cobran especial atención aquellas referidas a la competencia laboral. Considerando la importancia que asume esta problemática en nuestra sociedad, de los resultados de los estudios es posible observar que las personas migrantes, especialmente aquellas de países limítrofes, son vistas como una amenaza para amplios sectores de nuestra sociedad: el 41% de la población acuerda total o parcialmente con la frase “Los/las trabajadores que vienen de otros países les quitan posibilidades a las/os trabajadoras/es argentinas/os”. En las regiones de NEA y NOA, el nivel de acuerdo agrupa a un mayor porcentaje de personas encuestadas (2013)
Aunque el peso de los/as inmigrantes de los países limítrofes y Perú en la población total continúa siendo muy limitado (apenas un séptimo del que tuvo la inmigración ultramarina un siglo atrás) y
los/as inmigrantes de países limítrofes y Perú ocupan el 5% del total de los empleos existentes, con un máximo de 8,5% en el sector informal, lo que refleja su capacidad acotada de inserción en el segmento con mayor demanda de calificaciones.
En el ciclo 2003-2009, de gran recuperación del mercado de trabajo, los/as inmigrantes de países limítrofes y Perú ocuparon menos de 7% del crecimiento del empleo, cuatro quintas partes en el sector informal. En el sector formal, la proporción de ocupación de nuevos empleos fue inferior al 3%.
Pero lo que quizás más importe: no parece que sean una competencia muy grande para los hogares locales pobres: En el 20% de menores ingresos, los/as inmigrantes detentan el 8% de los puestos, llegando al 9,5% de los empleos informales de este quintil.
Inseguridad y migrantes delincuentes
Del total de la población penitenciaria sólo el 6% son de otros países (4300 sobre 71.000 presos). Esto es que sólo el 0,2 % de los/as extranjeros/as que residen en el país está detenido. La cifra se mantuvo más o menos estable en los últimos 10 años, según datos oficiales.
Del total de presos/as por infracción a la ley de drogas, 1400 son extranjeros/as, es decir, el 17,5 %, en el caso del principal delito por el cual hay nacionales de otros paises setenidos/as.
La ley de Migraciones del 2003 expresamente dice que será causa de impedimento de ingreso y permanencia de extranjeros/as el haber sido condenado o estar cumpliendo en Argentina o en el exterior o tener antecedentes por tráfico de armas, de personas, de estupefacientes, o por lavado de dinero o por inversiones en actividades ilícitas. Otra cuestión es si efectivamente se controla y se hace cumplir esta ley.
En todo caso el reciente decreto del Poder Ejecutivo – que modifica leyes por decreto- implica una injustificada violación a la Constitución y una práctica deficitaria en términos democráticos. Es una política regresiva que podrá ser utilizada con discrecionalidad más allá de la situaciones delictivas y que incrementa la permisividad discriminatoria en las fuerzas de seguridad.
Cuando hay un delito se debe aplicar la ley penal – sin ningún otro distingo-.
No hay correlación entre nacionalidad y delito, así como tampoco la hay en relación a otros prejuicios discriminatorios como tener las orejas más largas o vivir en paises con temperaturas más cálidas. Aunque siempre en TV aparece algún personaje que cultiva la escuela de «L’Uomo delinquente» de Cesare Lombroso ya hay ríos de tinta que refutaron sus hipotesis.
Hoy tenemos una admirable legislación inmigratoria, un Estado que no se preocupó y no se preocupa demasiado por llevar a la práctica la ley y algunos/as políticos/as que fomentan la xenofobia porque en algunos distritos da rédito electoral.
Lo grave es el discurso xenófobo, sobre todo cuando cada vez más estamos en un mundo multicultural, estigmatizando a quienes aportan al desarrollo y economía de esta país que los acoge con una ley migratoria respetuosa de los derechos humanos.
Esperamos un debate parlamentario urgente para remediar lo legislado por decreto para mejorar todas las herramientas contra el delito pero sin ningún tipo discriminación.
Faltan campañas contra la discriminación, falta mejor la institucionalidad para acompañar a las víctimas
de los delitos, incluidas las de la discriminación-, faltan multas y sanciones y que se sancione la reforma a la Ley antidiscriminatoria que impulsamos desde hace años, junto con el conjunto de movimientos y organizaciones de las diversidades.
* Profesora Titular de Principios de Derechos Humanos y Derecho Constitucional- UBA y Presidenta del INADI 2006- 2009
